解放軍文職招聘考試中國中央地方關(guān)系的演變-解放軍文職人員招聘-軍隊(duì)文職考試-紅師教育
發(fā)布時(shí)間：2017-05-13 17:36:01在當(dāng)前從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，如何正確處理中央地方關(guān)系是一個(gè)極為重要的問題。中國歷史上長期是一個(gè)單一制的中央集權(quán)制國家。在秦代以來的兩千多年時(shí)間里，中央與地方的行政關(guān)系經(jīng)過不斷的調(diào)整，既取得了極其豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)了多次反復(fù)的沉重教訓(xùn)。在新中國建立后的五十年間，中央地方關(guān)系也同樣經(jīng)歷過一再調(diào)整，其主要特點(diǎn)是集權(quán)與放權(quán)的多次反復(fù)。中央地方關(guān)系體現(xiàn)在政治（包括立法、行政、司法權(quán)力的分配，但主要是行政權(quán)）、經(jīng)濟(jì)（主要是財(cái)政權(quán)）、軍事（主要是軍隊(duì)指揮權(quán)）等方面，但核心在政治方面。中央與地方的行政關(guān)系的核心是行政權(quán)力的分配問題，其次是雙方的職能配置。歷代中央地方關(guān)系演變中央與地方兩相對立并出現(xiàn)明確的行政關(guān)系，是在春秋后期。其時(shí)新出現(xiàn)的地方組織 縣，由諸侯國的國君親自管理，并不分封給大夫，這一新制度標(biāo)志著中央集權(quán)方式的出現(xiàn)。從春秋戰(zhàn)國之際到秦始皇統(tǒng)一天下，并把郡縣制推行到全國范圍內(nèi)，經(jīng)過了大約五百年的時(shí)間，因此中國中央集權(quán)制國家的形成具有深厚的歷史背景與堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。從實(shí)質(zhì)上說來，所謂中央集權(quán)制指的是中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國領(lǐng)土劃分成不同層級的行政管理區(qū)域，在各個(gè)區(qū)域內(nèi)設(shè)置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財(cái)政、司法等權(quán)力。中央地方關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是指這兩種權(quán)力之間關(guān)系一、秦漢魏晉南北朝時(shí)期中國地方制度的基本原則在秦代已經(jīng)確定，而后遵行千百年不改其實(shí)質(zhì)。秦代中央地方關(guān)系最主要的特點(diǎn)有：（一）地方政府只分郡縣兩層，便于中央政權(quán)直接控制。（二）地方官員由皇帝直接任命。（三）對地方官員有嚴(yán)格的監(jiān)察制度，每郡設(shè)監(jiān)御史。西漢初年在部分地區(qū)，建立與商周時(shí)期實(shí)質(zhì)不同而形式相似的封國制度，在行政上與經(jīng)濟(jì)上取得一定的分權(quán)。這種權(quán)力有礙中央集權(quán)，因此不斷被削奪，直至名存實(shí)亡。西漢中期以后，地方制度又回到實(shí)質(zhì)上的郡縣制。西漢在加強(qiáng)中央集權(quán)方面還有兩方面措施。一是縮小郡的幅員，二是建立有效的監(jiān)察體系。兩漢時(shí)期雖然嚴(yán)密控制地方，但對于地方官仍給予較大的自主權(quán)，如郡太守作為一郡的行政長官，不但具有行政全權(quán)，而且還集司法、財(cái)政、銓敘、軍事權(quán)力于一身。東漢末年，地方多事，作為監(jiān)察區(qū)的州變成為政區(qū)，刺史成為地方官。州的地域范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于郡，刺史又集政、財(cái)、軍大權(quán)于一身，中央權(quán)力被嚴(yán)重削弱，形成軍閥割據(jù)的局面。隨之而來的魏晉南北朝時(shí)期一直是分裂割據(jù)，戰(zhàn)爭頻仍的局面。在戰(zhàn)爭時(shí)期，地方官常有便宜從事的權(quán)力，容易形成地方分權(quán)較強(qiáng)的形勢。與此同時(shí)從東漢末年已經(jīng)形成的州郡縣三級制又因管理層級增加，上下阻隔較大，更使中央集權(quán)有所削弱。所以魏晉南北朝時(shí)期大體是一個(gè)弱中央強(qiáng)地方的時(shí)期。二、隋唐時(shí)期隋代重新統(tǒng)一天下，恢復(fù)中央集權(quán)：改革地方政府結(jié)構(gòu)。使州郡縣三級地方政府重新簡化為州縣兩級。取消地方官對僚屬的銓敘權(quán)。兵民分治。唐代政區(qū)承隋而來，但州劃得比隋郡還小，完全消除了地方產(chǎn)生割據(jù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。唐代將使職與差遣制度普遍化。秦代以來的職與官開始分離。許多臨時(shí)性的工作一結(jié)束，職務(wù)也就撤消。后來有些固定性的工作也不設(shè)置固定的職位，不任命固定的官員，而以使職充任。這是防止地方官員掌握某種重要權(quán)力形成過強(qiáng)地方分權(quán)的措施。唐代中央政府還采取了一系列集權(quán)措施：建立朝集制度，其主要任務(wù)是上京述職并回地方傳達(dá)重要詔令。這是中央集權(quán)發(fā)達(dá)的標(biāo)志。完善選官制度：為了有效地控制地方，皇帝常常直接任命低級的地方官員。制定地方行政組織的等第，以便官員升遷有序，將縣分為赤畿望緊上中下，將州分為輔雄望緊上中下。考核制度嚴(yán)密。地方官的政績由皇帝直接掌握。同時(shí)還有監(jiān)察官員經(jīng)常往返于中央與地方之間，隨時(shí)將地方官員的治績或過失向中央?yún)R報(bào)，以便做出獎(jiǎng)懲決定。三、宋時(shí)期：安史之亂以后，唐代出現(xiàn)地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的現(xiàn)象。唐代的覆亡，造成了五代十國的分裂局面，其教訓(xùn)就是 君弱臣強(qiáng) ，實(shí)際上即是弱中央，強(qiáng)地方。宋代的統(tǒng)治者特別注意接受唐代覆亡的教訓(xùn)，在加強(qiáng)中央集權(quán)方面設(shè)計(jì)出一整套改革方案來。首先是地方政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，其核心就是將高層地方政府的權(quán)力分散，不設(shè)路一級的單一長官，將這一級政府的權(quán)力分散在轉(zhuǎn)運(yùn)使（主管財(cái)賦）、提點(diǎn)刑獄使（掌司法）、安撫使（管治安）、提舉常平使（管平抑物價(jià)）身上。同時(shí)規(guī)定州有直達(dá)上奏權(quán)，使路一級政府虛化。其次，派遣中央朝官擔(dān)任地方官員。以知州代替刺史，以知縣代替縣令。行政區(qū)劃在理念上變成是中央官員的施政分區(qū)，地方官員在形式上變成中央官員。第三，重使職差遣，輕固定官職。唐代使職是因事而設(shè)，事畢即罷。宋代卻主要依靠使職進(jìn)行正常工作，而閑置正式官員。這些使職由皇帝隨意調(diào)遣，不致養(yǎng)成地方勢力，不致向中央分權(quán)。第四、改變監(jiān)察方式。一方面是逐級監(jiān)察，即以中央御史臺(tái)察路級政府，以路級政府察州縣長官。其次同級之間的互相監(jiān)察，如路級政府分為諸監(jiān)司，有互察之法。第三是地方政府長官的副手也有監(jiān)察正職的作用，如通判對知州的權(quán)力就有很大的制約權(quán)。宋代中央地方關(guān)系還有一個(gè)注意的傾向，那就是在財(cái)政方面中央高度集權(quán)，同時(shí)在地方路一級政府中，以主管財(cái)賦的轉(zhuǎn)運(yùn)使司最為重要，后來甚至以轉(zhuǎn)運(yùn)使為一路的主要官員。上述措施的實(shí)行，保證了空前的高度中央集權(quán)，最明顯的好處是自宋代以后，中國再未曾出現(xiàn)過分裂割據(jù)的局面。但弊病也很明顯，那就是宋代的積弱。兵眾而不能打仗，官冗而辦事效率低。宋代統(tǒng)治者以為自己中央集權(quán)的措施是輕重相維的典范，其實(shí)是內(nèi)重外輕的極致。四、元明清與民國時(shí)期元代仍以中央集權(quán)為主，最主要特點(diǎn)是以行省制作為中央控制地方的樞紐。行省本為中央政府組織的派出機(jī)構(gòu)，后來又逐漸兼具最高一級地方政府的職能。作為中央派出機(jī)構(gòu)，它將地方的權(quán)力集中于自己手中，相當(dāng)于是集中于中央政府。中央政府只要嚴(yán)密控制全國十個(gè)左右的行省，就等于控制了全國。作為地方政府，它是一級有實(shí)權(quán)的政府，元代路府州縣等級地方政府，在財(cái)政、軍事方面幾乎不享受任何分權(quán)的好處，一切權(quán)力都集中于行省。因此元代中央與地方之間在財(cái)政與軍事方面的權(quán)力分配體現(xiàn)在朝廷與行省之間。為了防止行省因?yàn)闄?quán)力過大而成為割據(jù)勢力，朝廷在幾個(gè)方面采取了必要的措施。一是在地域上使行省的區(qū)劃與山川形便的原則相脫離。二是在事權(quán)方面行省內(nèi)部實(shí)行多頭負(fù)責(zé)制，事務(wù)通過圓署會(huì)議議定，由專職官員執(zhí)行。行省負(fù)責(zé)官員中，常常是蒙古人、色目人與漢人交參使用，使之互相牽制。三是對行省的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格而具體的限制。如行省雖有總領(lǐng)財(cái)賦權(quán)力，但支用權(quán)被限制在一千錠以下。司法方面，行省不得擅行誅殺。軍事方面，各地戍兵布置、調(diào)遣，始終由朝廷直接掌握。四是對行省的監(jiān)察嚴(yán)密有效。元代對地方政府的監(jiān)察工作由在中央的御史臺(tái)和在江南、陜西的二個(gè)行御史臺(tái)，以及錯(cuò)置于行省內(nèi)的二十二個(gè)道肅政廉訪司所組成。中央政府牢牢控制行省權(quán)力，又通過行省以控制地方來實(shí)現(xiàn)的。明清兩代情況有所不同。明代最高一級地方政府學(xué)習(xí)宋代路的做法，將事權(quán)分散于都（都指揮使司，掌軍事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。此外地方無權(quán)任免官吏。而且重要官員都要皇帝親自批準(zhǔn)。地方用人權(quán)已經(jīng)無存。從明代開始，發(fā)展出一種以題、奏疏請示皇帝，而后由皇帝批準(zhǔn)執(zhí)行（或留中、不準(zhǔn)）的工作方式。這種方式使地方的行政權(quán)力更進(jìn)一步縮小。明代軍制的改革使地方軍權(quán)減少到最低限度。在司法方面明代也體現(xiàn)了高度的中央集權(quán)，如死刑的決定權(quán)就直接掌握在皇帝手中。監(jiān)察系統(tǒng)的完善也體現(xiàn)了中央集權(quán)的力度。明代中央對地方的監(jiān)察權(quán)威性很高。由中央派出的巡按尤其具有幾乎無上的權(quán)力，同時(shí)明代的監(jiān)察體制系統(tǒng)嚴(yán)密，監(jiān)察網(wǎng)覆蓋面極廣，無孔不入，任何官員無不在此一網(wǎng)中，效率極高。清代中央地方關(guān)系的基本特點(diǎn)是以明代為基礎(chǔ)而作進(jìn)一步的改進(jìn)。明代后期發(fā)展起來的總督、巡撫制度，介于地方政府與中央官員之間，到清代更發(fā)展為督、撫分寄制的中央集權(quán)。一方面，督撫的轄區(qū)逐漸調(diào)整到與省的范圍相一致，總督或巡撫成為地方最高一級政府的長官。另一方面，督撫又佩帶欽差式的關(guān)防，代表朝廷監(jiān)臨地方。其權(quán)力是皇帝所分寄，故直接向皇帝負(fù)責(zé)，一般不受中央各部院指揮。這樣一來，省級行政區(qū)劃在明清兩代之間沒有實(shí)質(zhì)性的變化，但政府層級卻有較大差別。在明代以前，一級政區(qū)對應(yīng)一級政府，但在清代卻不同。三級政區(qū)（省-府-縣）卻對應(yīng)五級政府（督、撫--藩、臬--道員--知府-知縣）。由下而上的公文要層層呈遞，由上而下的指示要層層下達(dá)，不準(zhǔn)越級，嚴(yán)密控制。民國建立，雖然使二千余年的皇帝專制制度廢于一旦，但中央集權(quán)的趨勢并沒有根本的改變。民國初年，地方行政制度有重大變化，廢府（州、廳）存縣，同時(shí)在省與縣之間設(shè)正式政區(qū) 道。北洋軍閥政府雖欲集權(quán)于中央，但其時(shí)勢有未能。南京國民政府時(shí)期，中央集權(quán)制又重新得到恢復(fù)，地方政府一時(shí)成為省縣兩級制，回到秦代的面貌。但兩級制實(shí)行起來有明顯的困難。三十年代國民黨政府開始剿共時(shí)，采取了一種新型的地方政府形態(tài)，即在省以下設(shè)一派出機(jī)構(gòu)，稱為專員公署，以之管理部分縣的行政事務(wù)，克服了一省管理數(shù)十縣，幅度過大的弊端。新中國成立以來中央地方關(guān)系的變遷中央政府對于中央集權(quán)與地方分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié)，一方面是從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā)，另一方面，則取決于黨政關(guān)系和政治形勢的發(fā)展。但在改革開放以前，后者的作用一直居于主要方面。改革開放后，隨著 發(fā)展是硬道理 的思想越來越深入人心，這種調(diào)節(jié)就主要取決于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，從而使中央地方關(guān)系的調(diào)節(jié)逐步走上良性的循環(huán)。一、初創(chuàng)時(shí)期（1949-51）：建國初，中央政府的形式尚未成型。中央人民政府委員會(huì)，具有國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)雙重性質(zhì)。地方行政建制，也尚未成形。既在省以上設(shè)立大行政區(qū)，又在縣與鄉(xiāng)之間加上區(qū)一級政府。二、規(guī)范時(shí)期（1952 55）：在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期以后，規(guī)范化的意識(shí)開始出現(xiàn)。大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)先改為行政委員會(huì)，后來連這一機(jī)構(gòu)也取消了。第一部憲法和地方政府組織法正式頒布實(shí)行，設(shè)立國家主席作為國家元首，設(shè)立最高權(quán)力機(jī)關(guān) 全國人民代表大會(huì)，國務(wù)院成為國家最高行政機(jī)關(guān)，中央地方關(guān)系明顯趨向于中央集權(quán)。三、放權(quán)時(shí)期（1956 59）：在中央高度集權(quán)的體制下，形成條條專政，從而限制了地方，管死了企業(yè)。1956年毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》，傾向于向地方適當(dāng)放權(quán)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。中央企事業(yè)單位從1957年的9300多個(gè)驟減至第二年的1200多個(gè)，下放了88%。四、集權(quán)時(shí)期（1959 61）：由于權(quán)力下放過猛、過多、過散，中央政府對地方失控，全國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展陷入無序狀態(tài)。為了扭轉(zhuǎn)這種混亂局面，中央在59年上半年，開始調(diào)整，收權(quán)。加上 大躍進(jìn) 運(yùn)動(dòng)的徹底失敗，國民經(jīng)濟(jì)處于困難時(shí)期，十分需要全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)，因此從60年起，中央進(jìn)行大收權(quán)。中共中央首先決定在全國范圍內(nèi)重新建立六個(gè)中央局，作為黨中央的派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對各省市自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨中央規(guī)定這次收權(quán)的原則是 大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散 。鐘擺又?jǐn)[回到中央高度集權(quán)狀況。五、黨集權(quán)時(shí)期（1961 65）。50年代末的縱向放權(quán)是將一部分屬于中央政府及其所轄部門的權(quán)力下放給地方，而60年代前期的縱向收權(quán)并不是將權(quán)力收歸中央政府及其所屬部門，而是收歸黨的系統(tǒng)。這是政治與行政體制在50年代后期進(jìn)行縱向行政放權(quán)的同時(shí)，開始進(jìn)行橫向政治集權(quán)、建立黨政不分體制的必然結(jié)果。而且各大區(qū)在設(shè)立黨的中央局后，并未相應(yīng)設(shè)立同級政府派出機(jī)構(gòu)，在這一級，黨政完全一體。1964年，毛澤東提出，在一切部門中都必須實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)的制度。從此各政府部門和企事業(yè)單位的行政事務(wù)管理權(quán)，均由本部門本單位的黨組或黨委統(tǒng)攬。中央與地方、地方與地方之間的政府行政關(guān)系完全被黨內(nèi)的組織關(guān)系所取代，中央集權(quán)的實(shí)質(zhì)就是黨中央集權(quán)。再進(jìn)一步變成黨中央主席集權(quán)。六、失范時(shí)期（1966-76）。文化革命開始以前，毛澤東就已再次提出權(quán)力下放問題。1969年，他指示把鞍山鋼鐵公司下放給遼寧省。70年底，又提出兩個(gè)積極性的觀點(diǎn)。這一時(shí)期，國家行政的運(yùn)轉(zhuǎn)處于極不正常的狀態(tài)。文化大革命使國家的政治與行政體制嚴(yán)重癱瘓，黨中央雖高度集權(quán)，但是地方卻處于無政府狀態(tài)，國民經(jīng)濟(jì)也因此面臨嚴(yán)重危機(jī)。為了使經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，不能不采取下放權(quán)力的措施。從70年起在 打倒條條專政 的口號(hào)下，又進(jìn)行了一次并不成功的大規(guī)模權(quán)力 下放──回收 的循環(huán)。70年中央各民用部門的企事業(yè)單位由1965年的一萬有余下降到五百多個(gè)。但是過快的大規(guī)模的權(quán)力下放，使經(jīng)濟(jì)生活陷入混亂，出現(xiàn)了與五十年代末同樣的弊病。1971年 九一三事件 以后，中央逐步收回了大軍區(qū)對省、市、自治區(qū)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，1973年，鄧小平恢復(fù)工作后，又有計(jì)劃地收回了一些不應(yīng)下放的管理權(quán)，加強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)生活的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。七、調(diào)整時(shí)期（1977 79）。文化大革命結(jié)束后，為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)上的混亂局面，從７７年開始，進(jìn)一步調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系。首先，加強(qiáng)了鐵路、郵電、民航等部門的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次調(diào)整了一部分工業(yè)企業(yè)的隸屬關(guān)系。把在文化革命中下放的一批大型骨干企業(yè)陸續(xù)上收；雖然鄧小平對毛澤東在文化大革命時(shí)期的理論、路線、方針、政策作了根本性的調(diào)整，但在中央地方關(guān)系方面，他基本上繼承了毛澤東向地方下放權(quán)力的思想。八、改革時(shí)期（1980-- ）。對中央與地方及地方與地方的政府間關(guān)系進(jìn)行了較大的調(diào)整：1)1982年新憲法和地方人大與政府組織法，以列舉的方式，規(guī)定了中央與省級政府之間，各級地方政府之間的職權(quán)范圍。２）改革過去的一級立法體制，明確規(guī)定我國的兩級立法體制，擴(kuò)大了省市自治區(qū)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)。３）1980年推出了 劃分收支、分級包干 的財(cái)政管理體制４）擴(kuò)大城市政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，由中央部屬和省屬的企業(yè)原則上都下放給所在城市管理。另外通過地市合并，市管縣的改革，擴(kuò)大城市的行政管理范圍，對某些中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，擴(kuò)大中心城市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。這一時(shí)期還有一個(gè)重要的根本性的變化值得注意，那就是地方性法規(guī)被賦于沖破現(xiàn)行法律政策體制藩籬的功能，一旦地方政府的政策選擇對于該地方的發(fā)展有決定性作用時(shí)，地方分權(quán)的意義就不在局限于行政性分權(quán)的范疇，而進(jìn)入政治性分權(quán)的領(lǐng)域。而根據(jù)過去的原則，制定地方法規(guī)應(yīng)以 和國家憲法、法律、政策、法令不抵觸 為前提，因此這一重大變革帶有根本性的意義。這一時(shí)期的改革總體上有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但新體制的全面確立跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上政企關(guān)系一直沒有理順，結(jié)果在中央向企業(yè)和地方放權(quán)以后，出現(xiàn)了地方勢力擴(kuò)大，中央權(quán)力縮小，權(quán)威流失的現(xiàn)象。中央因控制資源有限，對社會(huì)的宏觀調(diào)控能力削弱。中央地方關(guān)系走入一個(gè)誤區(qū)。為了擺脫這一局面，中央決心在推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，從根本上改變調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系的模式，在分稅制的基礎(chǔ)上確立新型的中央與地方關(guān)系。從94年起，政府間關(guān)系出現(xiàn)了全面再造時(shí)期。95年確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的方向，市場經(jīng)濟(jì)開始成為調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿，并直接影響中央地方關(guān)系。此后，中央又加強(qiáng)了宏觀調(diào)控的力度，尤其在金融方面，采取了嚴(yán)格的集權(quán)措施。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何處理中央地方關(guān)系，目前還是處于摸索過程中。
